Pada 1920-an, sekelompok ekonom berkumpul di Jenewa, Swiss, untuk menyusun laporan bagi Liga Bangsa-Bangsa. Tujuan mereka adalah meletakkan fondasi sistem pajak internasional modern, khususnya untuk memutuskan negara mana yang berhak memungut pajak atas penghasilan perusahaan multinasional.
Dalam laporan tentang penghindaran pajak ganda, mereka merekomendasikan keseimbangan antara dua prinsip: pajak berbasis tempat tinggal (residence-based) dan pajak berbasis sumber (source-based), agar satu penghasilan tidak dikenai pajak dua kali oleh dua negara berbeda.
Namun, bagaimana tepatnya keseimbangan itu harus diwujudkan, tidak pernah dijawab secara jelas. Para penulis laporan itu sendiri mengakui bahwa laba akhir sebuah perusahaan bergantung pada serangkaian kegiatan yang tersebar di berbagai negara. Akibatnya, cara membagi laba ke masing-masing tahap operasi disebut “membingungkan untuk dianalisis”, bahkan diakui “sulit untuk membuktikan bahwa analisis semacam itu memiliki nilai praktis yang besar.”
Tanpa aturan yang jelas, hak pemungutan pajak pun dibagi-bagi berdasarkan siapa yang punya kekuatan lebih. Selama bertahun-tahun, negara-negara berkembang, banyak di antaranya bekas jajahan yang baru merdeka, terpaksa menyetujui perjanjian pajak yang memangkas tarif pajak penghasilan dari investasi asing, sehingga kemampuan mereka untuk memajaki investasi tersebut semakin terbatas.
Aturan yang lahir dari ketimpangan
Pada tahun 1990-an, OECD, sebuah klub negara-negara kaya, mengembangkan aturan transfer pricing untuk menentukan berapa besar laba perusahaan multinasional yang boleh dipajaki oleh masing-masing negara.
Aturan ini pada dasarnya bersifat subjektif dan penuh masalah, karena bertumpu pada prinsip kewajaran (arm’s length principle), sebuah tolok ukur yang mengharuskan transaksi antara perusahaan dalam satu grup diperlakukan seolah-olah dilakukan oleh pihak-pihak yang benar-benar tidak saling terkait.
Masalahnya, transaksi independen yang benar-benar bisa dijadikan pembanding itu jarang sekali ada. Akibatnya, otoritas pajak maupun perusahaan harus banyak mengandalkan penilaian subjektif. Perusahaan-perusahaan multinasional pun memanfaatkan celah ini untuk memilih sendiri di mana mereka mencatat labanya. Hasilnya, pada 2022, sekitar 40 persen laba multinasional di seluruh dunia, senilai lebih dari €840 miliar, dicatatkan di surga pajak seperti Irlandia dan Swiss. Akibat penghindaran pajak ini, lebih dari €200 miliar pendapatan pajak hilang setiap tahunnya di seluruh dunia.
Negara-negara berkembang menanggung beban terberat dari kondisi ini. Mereka memiliki basis pajak yang lebih sempit dan lebih bergantung pada pajak korporasi untuk membiayai belanja publik dibandingkan negara-negara kaya.
Indonesia turut dirugikan
Indonesia adalah contoh yang sangat gamblang dari ketimpangan sistem ini. Laporan Tax Justice Network menunjukkan bahwa Indonesia kehilangan sekitar Rp44 triliun akibat penggerusan pajak oleh perusahaan, dan tambahan sekitar Rp1 triliun dari pelarian aset ke luar negeri setiap tahunnya. IMF bahkan memperkirakan kerugian yang jauh lebih besar: sekitar 3,7 persen dari PDB akibat penghindaran pajak dan praktik ilegal lainnya—yang pada kuartal pertama 2024 setara dengan sekitar Rp195 triliun hanya dalam tiga bulan.
Bagaimana caranya? Persis seperti yang digambarkan oleh sistem transfer pricing yang cacat itu. Perusahaan seperti Google diduga memindahkan pendapatan yang diperoleh dari Indonesia ke Singapura, memanfaatkan celah perjanjian pajak antara kedua negara. Di tahun 2019 saja, diperkirakan perusahaan multinasional mengalihkan laba sekitar Rp184 triliun dari Indonesia ke yurisdiksi bertarif pajak rendah seperti Swiss, Belanda, Hong Kong, dan Singapura.
Yang lebih mencengangkan, otoritas pajak Indonesia pernah melaporkan bahwa sekitar 2.000 perusahaan multinasional yang beroperasi di sini tidak membayar pajak hingga 10 tahun dengan alasan merugi—meski operasional mereka tetap berjalan tanpa gangguan. Ini bukan kebetulan. Ini adalah hasil dari sistem transfer pricing yang memang membuka celah untuk itu.
Dampaknya bermuara pada satu angka yang mencerminkan betapa sempitnya ruang fiskal Indonesia. Rasio pajak Indonesia pada 2025 hanya mencapai 9,31 persen dari PDB, jauh di bawah negara-negara maju seperti Inggris (27,3 persen), dan bahkan tertinggal dari negara berkembang seperti Meksiko, Brasil, dan Kanada yang semuanya di atas 14 persen. Di kawasan ASEAN pun Indonesia tertinggal, bahkan dari negara-negara seperti Kamboja, Vietnam, Filipina, dan Timor Leste. Secara historis, rasio pajak Indonesia pernah mencapai 20 persen dari PDB di era 1980-an, tapi tren penurunan terus berlanjut hingga sekarang.
Ini bukan sekadar soal angka. Ini soal kemampuan negara untuk membiayai sekolah, rumah sakit, infrastruktur, dan program perlindungan sosial bagi 270 juta penduduk. Setiap rupiah yang bocor melalui transfer pricing adalah rupiah yang tidak jadi membangun jalan di Papua, tidak jadi membayar guru di pelosok Kalimantan, tidak jadi mensubsidi obat-obatan di Nusa Tenggara.
Pajak minimum global
Sejak tahun 2021, sebuah pajak minimum global sebesar 15 persen disepakati dalam kerangka OECD/G20. Tujuannya adalah memastikan bahwa perusahaan multinasional membayar pajak pada tingkat minimum di setiap negara tempat mereka beroperasi, sehingga insentif untuk memindahkan laba ke surga pajak berkurang.
Meski begitu, angka 15 persen itu terlalu rendah. Seharusnya 25 persen, sesuai dengan rata-rata OECD yang berada di angka 26,59 persen. Ada pula risiko bahwa angka minimum ini, lama-kelamaan, justru akan menjadi angka maksimum. Kerangka Inclusive Framework juga memasukkan sejumlah pengecualian yang membuat tarif minimum efektif turun di bawah 15 persen, dan dalam situasi tertentu bahkan mendekati nol.
Meski begitu, penerapannya di Uni Eropa pada 2024 merupakan sinyal bahwa persaingan pajak tanpa batas mungkin tak lagi bisa diterima secara politik. Para menteri keuangan Eropa pun menyatakan bahwa perusahaan multinasional harus membayar bagian yang adil untuk membiayai kepentingan publik, dan pemindahan laba adalah “sesuatu yang tidak akan terus ditoleransi oleh masyarakat.”
Indonesia merespons dengan serius. Pada 31 Desember 2024, Kementerian Keuangan menerbitkan PMK Nomor 136 Tahun 2024 tentang pengenaan pajak minimum global, yang mulai berlaku pada tahun pajak 2025. Aturan ini mewajibkan grup perusahaan multinasional dengan omzet konsolidasi global minimal 750 juta Euro untuk membayar pajak minimum sebesar 15 persen di Indonesia. Jika tarif pajak efektif mereka kurang dari itu, mereka wajib membayar tambahan pajak (top-up tax).
Ini adalah langkah nyata yang patut diapresiasi, sebuah upaya untuk memastikan bahwa perusahaan raksasa tidak lagi bisa begitu mudah memindahkan laba ke surga pajak sambil menikmati pasar Indonesia secara gratis.
Ketika Amerika menarik diri
Sayangnya, kesadaran baru ini runtuh hanya dalam waktu kurang dari enam bulan setelah Eropa menyepakatinya. Pemerintahan Presiden AS Donald Trump menuntut agar perusahaan multinasional Amerika dikecualikan dari pajak minimum global. Demi menghindari eskalasi lebih lanjut dalam perang dagang antara UE dan AS, Prancis, Jerman, dan Italia akhirnya menyetujui pengecualian itu dalam pertemuan G7 pada Juli 2025. Kesepakatan ini kemudian diresmikan pada awal 2026 dalam Inclusive Framework OECD/G20. Di dunia baru yang hanya diatur oleh kekuatan dan kekuasaan ini, pemerintahan AS mendapatkan apa yang diinginkannya nyaris tanpa perlawanan.
Menteri Keuangan AS Scott Bessent memastikan bahwa pajak minimum global Pillar Two tidak akan berlaku bagi perusahaan multinasional berbasis AS, termasuk Google, Microsoft, dan korporasi besar lainnya. Perusahaan-perusahaan ini hanya akan tunduk pada rezim pajak minimum versi AS sendiri.
Dampaknya langsung terasa bagi Indonesia. Perusahaan-perusahaan teknologi AS yang meraup miliaran dari ratusan juta pengguna Indonesia, seringkali tanpa kehadiran fisik yang berarti, kini berpotensi tetap lolos dari kewajiban pajak yang seharusnya mereka tanggung. Indonesia sudah bersusah payah menyusun aturan, tapi jika negara asal perusahaan tidak kooperatif, efektivitasnya menjadi sangat terbatas.
Karena pengecualian bagi perusahaan AS ini membuat mereka dikenai pajak lebih rendah daripada perusahaan Eropa, banyak negara lain pun melihat ini sebagai peluang untuk memperlemah pajak minimum global lebih jauh lagi. Penelitian terbaru menunjukkan bahwa negara-negara yang paling diuntungkan dari pelonggaran aturan ini adalah surga pajak di Eropa sendiri: Belgia, Siprus, Luksemburg, Irlandia, Malta, dan Belanda.
Prinsip “kehadiran fisik” sudah Ulusang
Di balik semua ini terdapat persoalan yang lebih mendasar, dan Indonesia merasakannya secara langsung. Sistem pajak internasional yang berlaku saat ini dibangun di atas konsep “kehadiran fisik”, sebuah perusahaan hanya bisa dipajaki di suatu negara jika ia punya kantor, pabrik, atau aset nyata di sana. Konsep ini lahir di era industri, ketika perusahaan memang perlu hadir secara fisik untuk menjalankan bisnisnya.
Di era ekonomi digital, konsep ini sudah tidak relevan. Google, Meta, TikTok, dan platform digital lainnya menghasilkan pendapatan iklan yang sangat besar dari Indonesia, dari ratusan juta pengguna/konsumennya, tanpa kantor besar atau aset fisik yang signifikan di sini. Dengan aturan lama, Indonesia kesulitan memajaki mereka secara optimal.
Ini persis yang diperjuangkan oleh negara-negara berkembang, termasuk negara-negara Afrika, dalam negosiasi PBB saat ini: hak untuk memajaki laba multinasional di tempat sumber pendapatannya, di negara tempat pasar mereka berada, tanpa harus mensyaratkan kehadiran fisik. Sementara itu, beberapa negara UE menentang perubahan ini karena khawatir perusahaan multinasional mereka akan membayar lebih banyak pajak di luar negeri.
Peluang di tengah krisis
Di sinilah ada titik harapan. Justru karena AS telah menarik diri sepenuhnya dari negosiasi pajak internasional di PBB, ada peluang bagi negara-negara berkembang untuk mengisi kekosongan itu dan mendorong aturan yang lebih adil.
Seperti dikatakan Perdana Menteri Kanada Mark Carney dalam pidatonya di Davos, ada kesempatan bagi negara-negara yang “memiliki cukup banyak kesamaan pandangan untuk bertindak bersama.” Negara-negara di belahan bumi Selatan sedang memimpin proses ini, dengan keyakinan yang jelas bahwa aturan yang berlaku saat ini tidak adil bagi mereka.
Indonesia, sebagai anggota G20 dan salah satu ekonomi terbesar di antara negara-negara berkembang, berada di posisi yang unik: cukup besar untuk punya suara yang didengar, tapi cukup merasakan dampak nyata dari sistem yang tidak adil ini untuk punya motivasi yang kuat.
Beberapa langkah yang bisa dan perlu didorong. Pertama, mendukung hak pemajakan berbasis sumber dan pasar, bukan hanya kehadiran fisik. Indonesia adalah pasar dengan ratusan juta konsumen, dan sudah saatnya fakta itu dihitung sebagai dasar hak pajak, bukan sekadar bonus gratis bagi perusahaan asing.
Kedua, memperkuat koalisi dengan negara-negara Global South. Afrika, Amerika Latin, dan Asia Tenggara punya kepentingan yang sama persis dengan Indonesia. Suara bersama dalam negosiasi PBB jauh lebih kuat daripada suara sendiri-sendiri.
Ketiga, melanjutkan reformasi domestik untuk peningkatan tax ratio melalui digitalisasi, perluasan basis pajak, dan peningkatan kepatuhan sukarela. Reformasi yang benar-benar mendesak adalah keberanian untuk menerapkan pajak kekayaan (wealth tax) secara serius. Sebab, kontribusi pajak terbesar di Indonesia bukan datang dari mereka yang paling banyak menikmati kekayaan, melainkan dari pajak konsumsi (PPN) dan PPh21 yang justru bebannya paling dirasakan oleh masyarakat menengah ke bawah.
Tidak boleh jadi penonton
Perdebatan tentang pajak internasional bukan urusan negara-negara kaya semata. Ini adalah perdebatan tentang siapa yang berhak mendanai pendidikan, kesehatan, dan masa depan rakyatnya sendiri.
Aturan pajak internasional yang berlaku sekarang didesain oleh negara-negara kaya, untuk kepentingan negara-negara kaya, atau lebih tepatnya, untuk kepentingan perusahaan-perusahaan multinasional yang bermarkas di sana. Negara-negara berkembang seperti Indonesia dilibatkan dalam proses negosiasi, tapi dengan posisi yang jauh lebih lemah dan dengan warisan ketimpangan yang panjang, termasuk perjanjian-perjanjian pajak yang ditandatangani di era kolonial dan pasca-kolonial yang memangkas hak pajak mereka.
Dalam negosiasi kerangka pajak internasional di PBB yang sedang berlangsung, Indonesia punya alasan moral dan kepentingan ekonomi yang kuat untuk berdiri di garis terdepan. Bukan sekadar mengikuti apa yang diputuskan negara-negara kaya. Bukan sekadar berharap sistem yang cacat ini akan memperbaiki diri sendiri.
Sebab pada akhirnya, setiap miliar rupiah yang berhasil dipungut secara adil dari perusahaan multinasional adalah miliar rupiah yang bisa mengubah kehidupan nyata jutaan orang Indonesia. Dan itu adalah perjuangan yang terlalu penting yang tak bisa hanya dilakukan dengan menjadi penonton di pinggir lapangan.
