Di tengah suasana Ramadan tim Komisi Pemberantasan Korupsi bergerak senyap ke Kabupaten Cilacap, Jawa Tengah, Jumat, 13 Maret 2026 malam.
Dalam satu operasi, 27 orang diamankan, termasuk Bupati Cilacap Syamsul Auliya Rachman dan Sekretaris Daerah Sadmoko Danardono. Modusnya, pemerasan terhadap puluhan satuan kerja perangkat daerah untuk mengumpulkan uang tunjangan hari raya—Rp 515 juta untuk dibagi-bagikan kepada Forkopimda, sisanya untuk dimasukkan kantong pribadi. Total yang berhasil dikumpulkan sebelum tertangkap Rp 610 juta, dari target Rp 750 juta.
Yang membuat kasus ini bukan sekadar kasus korupsi biasa adalah konteksnya. Syamsul baru menjabat sekitar setahun—hasil pilkada 2024, dilantik Februari 2025. Dan ini bukan yang pertama di Jawa Tengah. Sebelumnya Bupati Pati Sudewo ditangkap Januari 2026 atas pemerasan jual beli jabatan perangkat desa, dan Bupati Pekalongan Fadia Arafiq dijerat awal Maret 2026 atas korupsi pengadaan yang diarahkan ke perusahaan keluarganya sendiri. Tiga bupati diringkus dalam tiga bulan pertama 2026 dari satu provinsi. KPK menyebutnya “hattrick”.
OTT Cilacap adalah kesembilan yang dilakukan KPK sepanjang 2026, dan tahun ini baru berjalan dua setengah bulan. Sementara itu, setidaknya 10 kepala daerah hasil pilkada 2024 telah berhadapan dengan hukum hanya dalam hitungan bulan sejak dilantik. Bagi mereka yang masih bertanya apakah otonomi daerah berhasil atau gagal, pola itu adalah jawaban yang tidak membutuhkan tafsir tambahan. Tapi pola saja tidak cukup. Yang lebih penting adalah bertanya, mengapa sistem ini terus memproduksi pemimpin korup? Jawaban atas pertanyaan itu membutuhkan pembacaan yang lebih dalam, bukan tentang individu yang lemah iman, tapi tentang sistem yang memang tidak dirancang untuk mencegahnya.
Mimpi otonomi daerah
Reformasi 1998 mewarisi satu diagnosis yang tak terbantahkan: sentralisme Orde Baru telah gagal. Selama tiga dekade, Jakarta menyedot sumber daya daerah, menunjuk gubernur dan bupati dari pusat, dan menjadikan pemerintah lokal sekadar kepanjangan tangan birokrasi nasional. Ketimpangan memperparah ketimpangan. Papua kaya mineral tapi miskin fasilitas. Kalimantan mengekspor kayu tapi jalan-jalannya rusak. Sumatera memompa minyak tapi listriknya byar-pet.
Lahirnya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah—direvisi menjadi UU No. 32 Tahun 2004 lalu UU No. 23 Tahun 2014—adalah jawaban yang ambisius atas kegagalan itu. Kewenangan besar dilimpahkan ke kabupaten dan kota: pengelolaan APBD, perizinan, kepegawaian, pelayanan dasar, bahkan pengelolaan sumber daya alam. Dana transfer pusat ke daerah melonjak dramatis. Pada 2023, dana transfer ke daerah mencapai Rp 857 triliun—lebih dari sepertiga APBN.
Di balik arsitektur fiskal itu tersimpan mimpi demokratis: pemimpin yang lahir dari rahim masyarakatnya sendiri, yang mengenal geografi dan kebutuhan warganya, yang bisa dimintai pertanggungjawaban langsung di warung kopi dan balai desa. Desentralisasi, dalam nalar ini, adalah jalan menuju demokrasi yang hidup—bukan sekadar prosedur pemilu lima tahunan.
Mimpi itu masuk akal. Teori-teori desentralisasi modern, dari Wallace Oates hingga Elinor Ostrom, memang meyakini bahwa pemerintahan yang lebih dekat dengan rakyat akan lebih responsif, lebih akuntabel, dan lebih efisien. Masalahnya, teori bekerja di atas asumsi yang di Indonesia tidak pernah terpenuhi sepenuhnya. Asumsi bahwa ada warga yang terorganisir, ada parpol yang berfungsi sebagai seleksi kepemimpinan, dan ada masyarakat sipil yang kuat sebagai penyeimbang kekuasaan.
Realitas: Dua dekade korupsi tanpa henti
Angka-angka yang tersedia tidak memberi ruang untuk optimisme yang mudah. Korupsi kepala daerah bukan anomali—ia adalah pola sistemik yang berulang dengan presisi yang meresahkan.
Angka-angka itu hanya yang tertangkap dan diproses. Jika digabungkan dengan data kejaksaan dan kepolisian, ICW mencatat tidak kurang dari 253 kepala daerah ditetapkan sebagai tersangka hanya dalam periode 2010–Juni 2018. Modusnya berulang dengan monoton yang menjemukan: korupsi pengadaan barang dan jasa (paling dominan), suap perizinan, dan jual beli jabatan. Tiga modus ini muncul di ratusan daerah berbeda dengan aktor yang berbeda—tanda bahwa masalahnya bukan oknum, tapi sistem.
Yang paling menampar adalah kontras antara dana transfer dan hasil pembangunan. Dalam tiga tahun terakhir, pemerintah pusat mengalirkan sekitar Rp 2.300 triliun ke daerah. Tapi, sebagaimana dicatat KPK sendiri, angka kemiskinan di banyak daerah tetap tinggi, stunting masih menghantui, dan Survei Penilaian Integritas (SPI) daerah masih merah. Dana besar, hasil minimal—sebuah matematika yang hanya masuk akal jika ada kebocoran yang masif di antara keduanya.
Mengapa otonomi daerah melahirkan korupsi?
Pertama, kegagalan partai politik sebagai penyaring kepemimpinan. Partai politik seharusnya menjadi gerbang pertama seleksi kepemimpinan—menyaring kader, menghasilkan pemimpin yang punya kapasitas teknis dan integritas moral, dan memastikan hanya yang terbaik yang diusung ke pilkada. Di Indonesia, fungsi itu nyaris tidak berjalan.
Akar masalahnya ada pada struktur insentif partai. Parpol Indonesia pada umumnya tidak berbasis massa yang terorganisir dan tidak punya orientasi ideologis yang kohesif. Mereka adalah mesin elektoral yang hidup dari kontribusi kandidat—bukan dari iuran kader atau dukungan konstituen yang loyal atas dasar program. Akibatnya, seleksi kandidat bukan proses meritokratis, tapi proses finansial. Siapa yang mampu membayar mahar politik lebih besar, ia yang diusung.
Kajian Litbang Kemendagri (2015) menemukan biaya pencalonan bupati/wali kota berkisar Rp 20–100 miliar—jauh melampaui gaji resmi kepala daerah selama satu periode yang hanya sekitar Rp 5 miliar. Celah Rp 15–95 miliar itu harus ditutupi dari mana? Jawaban paling mudah, dari APBD yang dikelola setelah terpilih. Korupsi dengan demikian bukan kejatuhan moral—namun kalkulasi rasional dalam sistem yang telah menetapkan jabatan publik sebagai investasi yang harus balik modal.
Di atas itu, 82,3 persen calon kepala daerah dibiayai bohir—sponsor yang tentu tidak berinvestasi tanpa ekspektasi. Ketika seorang bupati terpilih sudah berutang kepada pengusaha yang membiayai kampanyenya, kepada partai yang mengusung, dan kepada tim sukses yang mengorganisir mesin suaranya, kepada siapa ia pertama-tama bertanggung jawab ketika APBD harus dialokasikan?
Kedua, absennya partisipasi politik warga. Jika kegagalan parpol adalah masalah dari sisi penawaran kepemimpinan, absennya partisipasi warga adalah kegagalan dari sisi permintaan. Desentralisasi mengandaikan warga yang aktif mengawasi, mempertanyakan, dan menuntut akuntabilitas dari pemimpin mereka. Tanpa itu, kewenangan yang dilimpahkan ke daerah tidak mendarat di tangan rakyat—ia mendarat di tangan siapa pun yang cukup kuat untuk merebutnya.
Partisipasi yang ada hari ini sebagian besar hanya prosedural. Hadir di TPS sekali dalam lima tahun. Musrenbang—forum perencanaan pembangunan yang semestinya menjadi ruang deliberasi warga—dalam praktik banyak berubah menjadi ritual pengesahan keputusan yang sudah dibuat sebelumnya. Rapat dengar pendapat di DPRD sering berlangsung dengan kursi penonton yang kosong. Demokrasi berjalan, tapi tanpa demos yang terlibat.
Partisipasi rakyat sebagai inti desentralisasi
Desentralisasi sejati bukan sekadar perpindahan kewenangan dari pusat ke pemerintah daerah. Ia adalah perpindahan kedaulatan dari negara ke warga. Perbedaan itu bukan semantik, tetapi menentukan seluruh arsitektur akuntabilitas dalam sistem pemerintahan lokal.
Ketika warga hadir sebagai kekuatan pengawas yang nyata—yang memahami APBD, yang bisa mempersoalkan proyek fiktif, yang tidak bisa dibungkam dengan amplop menjelang pilkada—maka kepala daerah memiliki insentif yang berbeda. Bukan karena mereka tiba-tiba bermoral, tapi karena biaya korupsinya meningkat: risiko ketahuan, risiko dimobilisasi, risiko tidak terpilih kembali. Akuntabilitas bukan soal kebajikan—ia soal kalkulasi.
Inilah yang membedakan desentralisasi kewenangan dari desentralisasi kuasa. Yang pertama hanya memindahkan birokrasi. Yang kedua mengubah hubungan mendasar antara warga dan negara. Tanpa partisipasi warga yang substansif, otonomi daerah hanya menghasilkan birokrasi lokal yang tidak diawasi—lebih dekat secara geografis tapi sama jauhnya secara politik dari kepentingan rakyat biasa.
Belajar dari Porto Alegre: Anggaran sebagai ruang demokrasi
Pada 1989, Kota Porto Alegre di Brasil Selatan, dengan 1,3 juta penduduk, memulai sebuah eksperimen yang kemudian dibicarakan di seluruh dunia: orçamento participativo, atau participatory budgeting (PB). Digagas oleh Partai Buruh (PT) yang baru memenangkan pilkada kota, PB membalikkan logika anggaran yang lazim. Bukan pemerintah yang memutuskan bagaimana uang rakyat dibelanjakan, melainkan rakyat itu sendiri.
Mekanismenya terstruktur dan konkret. Setiap tahun, warga dari 16 distrik kota berkumpul dalam rakitan terbuka—digelar di gereja, pusat serikat buruh, lapangan terbuka—untuk mendebatkan dan memprioritaskan kebutuhan lingkungan. Mereka lalu memilih delegasi yang membawa aspirasi ke Dewan Anggaran Partisipatif (COP) tingkat kota. Di sanalah prioritas-prioritas itu direkonsiliasi dan dikristalisasi menjadi rencana investasi nyata, yang kemudian dilaksanakan oleh pemerintah kota. Delegasi dibatasi satu periode agar rotasi kepemimpinan tetap terjaga.
Hasilnya bukan sekadar angka-angka infrastruktur, tapi transformasi warga:
Yang paling instruktif adalah dinamika sosialnya. Ketika seorang warga melihat tetangganya mendapat jalan beraspal dan bertanya mengapa—jawabannya sederhana: tetangga itu hadir di rapat anggaran. Tahun berikutnya, lebih banyak warga hadir. Partisipasi bersifat self-reinforcing. Semakin banyak warga yang terlibat dan melihat hasilnya, semakin banyak yang tertarik untuk ikut. Ini adalah spiral ke atas yang kontras dengan spiral ke bawah klientelisme.
PB juga terbukti efektif melawan korupsi dan patronase. Anggaran yang diputuskan bersama lebih sulit dimanipulasi karena ribuan warga tahu persis apa yang seharusnya dibangun dan di mana. Kota pun memiliki insentif untuk membangun sistem informasi anggaran yang transparan agar proses deliberasi bisa berjalan—mendorong modernisasi birokrasi sebagai efek samping yang produktif.
Porto Alegre bukan tanpa cela. Pada 2017, wali kota baru menangguhkan program ini—bukti bahwa PB adalah mekanisme yang rapuh jika tidak dijangkarkan dalam komitmen politik yang lintas periode. Pelajaran itu relevan: partisipasi warga tidak cukup sebagai praktik, tapi perlu menjadi institusi yang memiliki landasan hukum yang kuat dan tidak bisa dibubarkan oleh satu keputusan eksekutif.
Mengapa partisipasi gagal tumbuh di Indonesia?
Mengadopsi logika Porto Alegre di Indonesia bukan perkara menyalin mekanisme. Ada rintangan struktural yang dalam, berlapis, dan saling mengunci. Memahaminya adalah prasyarat untuk tidak jatuh pada solusi-solusi yang hanya kosmetik.
Pertama, warisan massa mengambang Orde Baru. Selama 32 tahun, Orde Baru secara aktif menggembosi potensi partisipasi warga. Doktrin massa mengambang (floating mass) yang dikukuhkan dalam UU No. 3 Tahun 1975 secara eksplisit melarang partai politik memiliki kepengurusan di bawah tingkat kecamatan. Tujuannya gamblang, memutus hubungan organik antara warga dan organisasi politik di tingkat akar rumput. Warga tidak boleh berpolitik—mereka boleh memilih setiap lima tahun dan sisanya diharap diam.
Warisan itu tidak hilang begitu saja bersama Soeharto. Depolitisasi yang berlangsung selama satu generasi lebih menghasilkan habitus politik yang sulit direkonstruksi: kebiasaan tidak bertanya, tidak memprotes, tidak mengorganisir diri, dan menganggap urusan publik sebagai domain eksklusif mereka yang berkuasa. Ketika otonomi daerah datang dengan segala janjinya, ia menemukan masyarakat yang kapasitas organisasionalnya belum pulih sepenuhnya.
Kedua, parpol tanpa akar, tanpa ideologi. Di Porto Alegre, PB lahir dari partai yang punya basis massa nyata dan orientasi ideologis yang jelas: Partai Buruh berakar pada gerakan serikat buruh dan komunitas miskin perkotaan. PB bukan sekadar program. Ia adalah ekspresi dari keyakinan ideologis tentang bagaimana kekuasaan seharusnya didistribusikan. Partai membawa warganya ke proses itu karena warganya adalah konstituen organik yang telah lama diorganisir.
Parpol Indonesia pada umumnya tidak punya infrastruktur semacam itu. Mereka adalah koalisi elite dengan bendera ideologi yang samar. Tanpa akar di komunitas, mereka tidak memiliki kapasitas—dan tidak ada insentif—untuk membangun partisipasi warga yang genuine. Mobilisasi yang mereka lakukan adalah mobilisasi elektoral. Menggerakkan massa menjelang pemilu, bukan mengorganisir warga untuk mengawasi pemerintahan sehari-hari.
Ketiga, klientelisme sebagai pengganti partisipasi. Di mana partisipasi substantif absen, klientelisme mengisi kekosongannya. Warga tidak dilibatkan sebagai pemegang kedaulatan—mereka diperlakukan sebagai klien yang menerima bantuan dari patron. Bansos, proyek jalan masuk desa, sembako menjelang pilkada—ini bukan pelayanan publik, tapi pembelian kesetiaan. Dalam sistem klientelistik, suara warga sudah dibeli sebelum diberikan, dan karena itu tidak lagi menjadi mekanisme akuntabilitas yang bermakna.
Yang lebih merusak, klientelisme mengikis kapasitas tuntutan warga. Warga yang terbiasa menerima—dan yang menganggap itu sudah cukup—tidak akan mempertanyakan ke mana perginya sisa 97 persen APBD yang tidak bersentuhan langsung dengan mereka. Dampaknya, mereka tidak punya bahasa untuk itu, tidak punya forum untuk itu, dan seringkali tidak punya keyakinan bahwa suara mereka akan didengar.
Ketiga, melemahnya media lokal dan organisasi masyarakat sipil. Ekosistem informasi lokal, seperti media daerah yang independen, lembaga swadaya masyarakat yang tidak bergantung pada dana pemerintah, akademisi kampus yang berani berbicara keras, adalah prasyarat partisipasi yang sering diabaikan. Tanpa informasi yang akurat dan dapat dipercaya tentang bagaimana APBD dibelanjakan, partisipasi warga hanya akan berlangsung di atas kabut.
Di banyak daerah, media lokal yang ada justru berada dalam ekosistem ketergantungan pada iklan pemerintah daerah—yang membuat laporan kritis tentang kepala daerah menjadi tindakan bunuh diri ekonomi. LSM lokal bergantung pada proyek-proyek yang dikucurkan pemda. Perguruan tinggi daerah memiliki rektor yang diangkat dengan proses yang tidak selalu bebas dari intervensi politik. Dalam kondisi ini, watchdog yang seharusnya mengimbangi kekuasaan kepala daerah justru menjadi bagian dari ekosistem kekuasaan itu sendiri.
Otonomi daerah belum gagal, tapi sedang dalam bahaya gagal secara permanen jika rintangan-rintangan di atas dibiarkan tidak ditangani. Masalah bukan pada konsep desentralisasi, melainkan pada kondisi yang belum pernah serius dibangun untuk membuatnya bekerja: parpol yang berfungsi sebagai sekolah kepemimpinan bukan mesin pengumpul mahar, dan warga yang terorganisir sebagai aktor politik bukan sebagai konsumen bansos.
Yang jelas, selama warga hanya hadir di TPS sekali dalam lima tahun lalu pulang dan menunggu, selama parpol lebih sibuk mencari bohir daripada mendidik kader, dan selama APBD tetap gelap dari mata rakyat, maka korupsi kepala daerah bukan skandal yang mengejutkan. Ia adalah konsekuensi yang sudah bisa diprediksi dari sebuah sistem yang memberi kekuasaan tanpa pengawasan. Dan, republik ini akan terus membayar harganya.
